1. 현황
행정작용이 국민 생활에 광범위하게 개입하는 현대 사회에서 행정 사건과 이에 따른 국가배상청구소송이 지속적으로 증가하고 있다. 실제로 국가배상청구소송 접수 건수는 2014년 3,976건에서 2022년 7,132건으로 증가했으나, 같은 기간 인용율은 40%에서 23.8%로 감소했다. 이는 국가배상의 법적 요건이 엄격하게 해석됨에 따라 국민이 실질적인 피해를 입었음에도 배상을 받지 못하는 사례가 늘어나고 있음을 시사한다.
현행 국가배상법은 국가배상청구소송을 민사소송으로 규정하고 있다. 이로 인해 항고소송(행정소송의 한 종류)에서 인정된 위법성이 국가배상소송에서 기판력으로 작용하지 않는 문제가 발생한다. 즉, 항고소송에서 국가의 처분이 위법하다고 판단되더라도, 국가배상청구소송에서는 별도로 위법성을 판단하여 배상이 부정되는 사례가 나타나는 것이다.
국가배상법 제2조 제1항은 공무원이 ‘고의 또는 과실로 법령을 위반한 경우’에 한해 국가배상을 인정하고 있어, 법령을 위반하더라도 공무원의 고의나 과실이 인정되지 않으면 배상을 받을 수 없다. 주요 선진국들이 국가배상의 공법적 성격을 반영하여 과실 요건을 완화하는 입법적 노력을 기울이는 것과 달리, 우리나라는 여전히 과실 개념을 엄격히 요구하고 있어 개선이 필요하다.
국가배상법 제2조 제2항은 공무원이 ‘고의 또는 중과실’이 있는 경우 국가가 아닌 공무원 개인이 배상 책임을 부담하도록 규정하고 있다. 하지만 실무에서는 중과실의 범위를 광범위하게 해석하여 공무원 개인에게 책임을 지우는 사례가 많아지고 있다.
국가배상의 본래 목적인 피해를 입은 국민을 구제하는 공법적 성격을 강화하고, 공무원의 개인적 책임을 조정하는 방향으로 법 개정이 필요하다.
2. 문제점
(1) 국가배상소송이 민사소송으로 규정됨에 따른 국민의 권익 침해
국가배상소송이 민사법원의 관할에 속하면서 항고소송과의 위법성 판단이 일관되지 않는 문제가 발생한다. 즉, 행정처분이 위법하다고 항고소송에서 판단했더라도 국가배상소송에서는 위법성을 다시 심사하여, 배상이 거부되는 경우가 있다. 이로 인해 국민은 이중으로 소송을 진행해야 하며, 실질적으로 권리구제를 받지 못하는 경우가 존재하여 사법기관에 대한 신뢰 저하로 이어질 우려가 존재한다.
(2) 국가배상 요건의 엄격한 해석으로 인한 배상 범위의 축소 문제
현행 국가배상법 제2조 제1항은 공무원의 고의 또는 과실이 인정되는 경우에만 배상을 허용하고 있어, 행정작용이 위법함에도 불구하고 배상을 받지 못하는 경우가 발생한다. 그러나 현대 행정에서는 정책적 판단이나 재량 행위의 범위가 확대됨에 따라 위법한 행정작용이 불가피하게 발생할 가능성이 높아지고 있다. 이러한 경우에도 국민이 피해를 입었다면 적절한 배상이 이루어져야 하지만, 요건의 엄격한 해석으로 인해 배상 범위가 축소되는 문제가 발생한다.
(3) 공무원의 배상 책임이 실무적으로 과중하게 해석되는 문제
현행 국가배상법 제2조 제2항의 위법한 행정결정에 대한 공무원의 중과실이 쉽게 인정되는 경향이 있어 공무원 개인에게 과도한 책임이 부과되고 있다. 이에 따라 대민업무를 수행하는 공무원이 소송에 연루될 가능성이 높아지며, 이는 공무원의 직무 수행을 위축시키고, 공무원이 적극적으로 행정을 수행하는 데 부담을 주는 요인이 된다. 이는 행정 서비스의 질적 저하로 이어질 우려가 있다. 국가배상제도의 목적이 국민의 권익 보호에 있음에도 불구하고, 실무적으로는 공무원 개인에게 책임을 전가하는 방향으로 운영되고 있어 제도적 개선이 필요하다.
3. 개선방안
(1) 국가배상소송의 관할 변경
국가배상소송을 민사법원이 아닌 행정법원에서 담당하도록 제도를 개편해야 한다. 이를 위해 국가배상소송을 공법상 법률관계를 다루는 행정소송의 한 종류인 당사자 소송으로 규정하여 행정법원이 전담하도록 할 수 있다. 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송에 국가배상소송을 신설하거나, 국가배상법에 이를 명확히 규정하는 방식으로 관할을 변경할 수 있다.
(2) 국가배상책임의 성립 요건 완화
국가배상책임을 보다 폭넓게 인정할 수 있도록 과실 요건을 완화할 필요가 있다. 이를 위한 접근 방식으로 두 가지 대안이 있다.
① 국가배상법 제2조 제1항의 개정을 통한 과실 요건 완화
국가배상법 제2조 제1항을 개정하여, ‘고의 또는 과실’ 개념을 삭제하거나, 이를 ‘공무수행상의 하자’로 변경하는 방안이 있다. ‘공무수행상 하자’는 프랑스의 ‘역무과실’과 유사한 개념으로, 공무원의 주관적 의도와 관계없이 행정 작용이 정상적인 수준에 미치지 못할 경우 국가의 배상책임을 인정하는 것이다.
해외사례
프랑스: 역무과실 개념을 정립하여, 공무원의 주관적 과실 여부를 따지지 않고 행정상의 결함이 있을 경우 국가책임을 인정.
독일: 행정상 손해배상 공백을 손실보상, 결과제거청구권 등 다른 법제로 보충, 국가책임법을 제정하여 공법상 의무 위반에 대한 손해전보를 입법화
EU: 행정상 손해배상에서 과실요건을 사실상 폐지
미국: 연방불법행위법 제정과 연방대법원 판례를 통해 국가책임 범위를 지속적으로 확대
② 과실 개념을 넓게 해석하는 방향으로의 변화
입법적 개정이 어려울 경우, 대법원과 하급심 판례를 통해 국가배상책임에서 과실 개념을 보다 넓게 해석하는 방향으로 변화할 수 있다. 실제로 2022년 대법원 전원합의체 판결에서도 국가배상법상 과실을 ‘공적 직무 수행상의 과실’로 해석하며, 피해자 구제의 범위를 넓히려는 흐름을 보였다. 판례를 통해 과실을 보다 객관적인 기준으로 판단하고, 조직적 과실이나 과실 추정 원칙을 도입하는 등의 해석을 통해 국가배상 책임을 실질적으로 확대할 수 있다.
이 두 가지 방안 중 국가배상법 제2조 제1항의 입법 개정이 어렵다면, 해석의 변화를 통해 점진적인 개선이 가능할 것이다.
(3) 국가배상법 제2조 제2항의 개정을 통한 공무원 개인 책임의 완화
현행 국가배상법 제2조 제2항에서 공무원의 고의･중과실이 인정되면 국가가 구상권을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 이는 공무원의 직무 수행을 위축시킬 우려가 있으므로, ‘직무행위의 품격을 상실할 정도’로 중대한 경우에 한해 고의·중과실을 인정하는 방향으로 개정할 필요가 있다. 즉, 공무원의 행위가 기관행위로서의 품격을 상실할 정도로 중대해야만 고의·중과실이 인정된다고 보는 것이다. 이를 통해 공무원의 과도한 책임 부담을 완화하고, 국가배상책임의 본질을 국가의 자기책임 원칙에 맞게 정립할 수 있을 것이다.
4. 기대효과
(1) 국가배상소송의 관할 변경을 통한 법적 안정성과 신뢰 확보
국가배상소송을 민사법원이 아닌 행정법원이 전담하도록 변경하면, 다른 행정소송과 공법관계로서 일관된 판단 가능해진다. 이에 따라 동일한 사안을 다루면서 상이한 판결이 나올 가능성을 줄여 법적 안정성을 확보할 수 있다. 또한, 항고소송과 국가배상소송이 동일한 기준에 따라 위법성을 판단하게 된다면, 이를 통해 국민의 신뢰를 보호하고 불필요한 이중 소송의 부담을 줄일 수 있다.
(2) 국가배상책임 성립 요건 완화를 통한 국민 권익 보호
현행 국가배상책임은 공무원의 과실이 입증되어야 성립하는데, 이는 국민이 억울한 피해를 입고도 배상을 받지 못하는 사례를 초래할 수 있다. 과실 개념을 확대하거나 입법상의 하자를 포함하는 방식으로 개념을 재정립하면, 위법성만 충족하더라도 국가배상을 받을 수 있어 보다 실질적인 권리 구제가 가능해진다. 이러한 변화는 국민이 행정작용으로 인해 피해를 입었을 때 보다 신속하고 공정하게 보상을 받을 수 있도록 하며, 피해 회복의 실효성을 높이는 효과를 기대할 수 있다. 또한, 과실 개념을 넓게 해석하는 판례 형성이 병행된다면, 국가의 책임 범위가 확대되어 국민의 권익 보호가 한층 강화될 것이다.
(3) 국가배상책임의 합리적 조정과 행정 효율성 확보
① 공무원 직무수행 효율성 및 행정서비스의 안정성 확보
민법상의 불법행위책임과 국가배상책임은 본질적으로 차이가 있다. 국가배상책임은 국가 책임 원칙을 전제로 하므로, 단순히 공무원의 고의·중과실을 묻는 방식에서 벗어나야 한다. 따라서 국가배상법 제2조 제2항을 개정하여 공무원의 개인적 책임을 축소하면, 공무원들이 과도한 책임 부담 없이 적극적으로 직무를 수행할 수 있고, 행정 서비스의 질도 향상될 것이다. 이는 행정 효율성을 보호하는 동시에, 국민이 보다 원활한 행정 서비스를 받을 수 있도록 한다.
② 국가배상소송의 합리적 관할 조정과 균형 유지
또한, 개선방안(1)에 따라 국가배상소송의 관할을 행정법원으로 변경할 경우, 행정법원의 업무 과부하가 우려될 수 있다. 하지만 개선방안(3)을 통해 공무원의 책임을 완화하면서도 책임이 명백한 경우에는 여전히 민사소송의 관할로 남겨두어 균형을 맞출 수 있다. 국가배상소송이 당사자소송으로 이루어지더라도 공무원의 개인적 불법행위에 대한 책임은 여전히 민사법원의 관할로 두어, 공무원의 직무수행 보호와 국가의 책임 강화를 조화롭게 조정할 수 있다. 이는 앞서 과실의 개념을 보다 넓게 해석하거나 재정립하여 과실 내지 국가배상책임의 인정범위를 넓힌 데에 대해 국가배상책임을 어느 정도 제한하는 데에도 도움이 될 것으로 생각된다.
참고:
박재영, 「국가배상의 공법적 전환에 대한 연구」, 동국대학교 석사학위논문, 2024.
https://www.dbpia.co.kr/journal/detail?nodeId=T16927862
박현정, 「헌법개정과 국가배상책임의 재구성-과실책임제도에 대한 비판적 검토를 중심으로」, 『사법』 제1권 제42호, 사법발전재단, 2017, 143-180쪽.
https://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE10810558
법무정책연구원, “국가배상제도의 운영현황과 법무정책적 과제”, https://www.kicj.re.kr/board.es?mid=a10101000000&bid=0001&list_no=13277&act=view, 2025년 2월 5일 검색.
지표누리 e-나라지표, “국가배상 사건수”, https://www.index.go.kr/unity/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1725, 2025년 2월 5일 검색.
1. 현황
행정작용이 국민 생활에 광범위하게 개입하는 현대 사회에서 행정 사건과 이에 따른 국가배상청구소송이 지속적으로 증가하고 있다. 실제로 국가배상청구소송 접수 건수는 2014년 3,976건에서 2022년 7,132건으로 증가했으나, 같은 기간 인용율은 40%에서 23.8%로 감소했다. 이는 국가배상의 법적 요건이 엄격하게 해석됨에 따라 국민이 실질적인 피해를 입었음에도 배상을 받지 못하는 사례가 늘어나고 있음을 시사한다.
현행 국가배상법은 국가배상청구소송을 민사소송으로 규정하고 있다. 이로 인해 항고소송(행정소송의 한 종류)에서 인정된 위법성이 국가배상소송에서 기판력으로 작용하지 않는 문제가 발생한다. 즉, 항고소송에서 국가의 처분이 위법하다고 판단되더라도, 국가배상청구소송에서는 별도로 위법성을 판단하여 배상이 부정되는 사례가 나타나는 것이다.
국가배상법 제2조 제1항은 공무원이 ‘고의 또는 과실로 법령을 위반한 경우’에 한해 국가배상을 인정하고 있어, 법령을 위반하더라도 공무원의 고의나 과실이 인정되지 않으면 배상을 받을 수 없다. 주요 선진국들이 국가배상의 공법적 성격을 반영하여 과실 요건을 완화하는 입법적 노력을 기울이는 것과 달리, 우리나라는 여전히 과실 개념을 엄격히 요구하고 있어 개선이 필요하다.
국가배상법 제2조 제2항은 공무원이 ‘고의 또는 중과실’이 있는 경우 국가가 아닌 공무원 개인이 배상 책임을 부담하도록 규정하고 있다. 하지만 실무에서는 중과실의 범위를 광범위하게 해석하여 공무원 개인에게 책임을 지우는 사례가 많아지고 있다.
국가배상의 본래 목적인 피해를 입은 국민을 구제하는 공법적 성격을 강화하고, 공무원의 개인적 책임을 조정하는 방향으로 법 개정이 필요하다.
2. 문제점
(1) 국가배상소송이 민사소송으로 규정됨에 따른 국민의 권익 침해
국가배상소송이 민사법원의 관할에 속하면서 항고소송과의 위법성 판단이 일관되지 않는 문제가 발생한다. 즉, 행정처분이 위법하다고 항고소송에서 판단했더라도 국가배상소송에서는 위법성을 다시 심사하여, 배상이 거부되는 경우가 있다. 이로 인해 국민은 이중으로 소송을 진행해야 하며, 실질적으로 권리구제를 받지 못하는 경우가 존재하여 사법기관에 대한 신뢰 저하로 이어질 우려가 존재한다.
(2) 국가배상 요건의 엄격한 해석으로 인한 배상 범위의 축소 문제
현행 국가배상법 제2조 제1항은 공무원의 고의 또는 과실이 인정되는 경우에만 배상을 허용하고 있어, 행정작용이 위법함에도 불구하고 배상을 받지 못하는 경우가 발생한다. 그러나 현대 행정에서는 정책적 판단이나 재량 행위의 범위가 확대됨에 따라 위법한 행정작용이 불가피하게 발생할 가능성이 높아지고 있다. 이러한 경우에도 국민이 피해를 입었다면 적절한 배상이 이루어져야 하지만, 요건의 엄격한 해석으로 인해 배상 범위가 축소되는 문제가 발생한다.
(3) 공무원의 배상 책임이 실무적으로 과중하게 해석되는 문제
현행 국가배상법 제2조 제2항의 위법한 행정결정에 대한 공무원의 중과실이 쉽게 인정되는 경향이 있어 공무원 개인에게 과도한 책임이 부과되고 있다. 이에 따라 대민업무를 수행하는 공무원이 소송에 연루될 가능성이 높아지며, 이는 공무원의 직무 수행을 위축시키고, 공무원이 적극적으로 행정을 수행하는 데 부담을 주는 요인이 된다. 이는 행정 서비스의 질적 저하로 이어질 우려가 있다. 국가배상제도의 목적이 국민의 권익 보호에 있음에도 불구하고, 실무적으로는 공무원 개인에게 책임을 전가하는 방향으로 운영되고 있어 제도적 개선이 필요하다.
3. 개선방안
(1) 국가배상소송의 관할 변경
국가배상소송을 민사법원이 아닌 행정법원에서 담당하도록 제도를 개편해야 한다. 이를 위해 국가배상소송을 공법상 법률관계를 다루는 행정소송의 한 종류인 당사자 소송으로 규정하여 행정법원이 전담하도록 할 수 있다. 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송에 국가배상소송을 신설하거나, 국가배상법에 이를 명확히 규정하는 방식으로 관할을 변경할 수 있다.
(2) 국가배상책임의 성립 요건 완화
국가배상책임을 보다 폭넓게 인정할 수 있도록 과실 요건을 완화할 필요가 있다. 이를 위한 접근 방식으로 두 가지 대안이 있다.
① 국가배상법 제2조 제1항의 개정을 통한 과실 요건 완화
국가배상법 제2조 제1항을 개정하여, ‘고의 또는 과실’ 개념을 삭제하거나, 이를 ‘공무수행상의 하자’로 변경하는 방안이 있다. ‘공무수행상 하자’는 프랑스의 ‘역무과실’과 유사한 개념으로, 공무원의 주관적 의도와 관계없이 행정 작용이 정상적인 수준에 미치지 못할 경우 국가의 배상책임을 인정하는 것이다.
해외사례
프랑스: 역무과실 개념을 정립하여, 공무원의 주관적 과실 여부를 따지지 않고 행정상의 결함이 있을 경우 국가책임을 인정.
독일: 행정상 손해배상 공백을 손실보상, 결과제거청구권 등 다른 법제로 보충, 국가책임법을 제정하여 공법상 의무 위반에 대한 손해전보를 입법화
EU: 행정상 손해배상에서 과실요건을 사실상 폐지
미국: 연방불법행위법 제정과 연방대법원 판례를 통해 국가책임 범위를 지속적으로 확대
② 과실 개념을 넓게 해석하는 방향으로의 변화
입법적 개정이 어려울 경우, 대법원과 하급심 판례를 통해 국가배상책임에서 과실 개념을 보다 넓게 해석하는 방향으로 변화할 수 있다. 실제로 2022년 대법원 전원합의체 판결에서도 국가배상법상 과실을 ‘공적 직무 수행상의 과실’로 해석하며, 피해자 구제의 범위를 넓히려는 흐름을 보였다. 판례를 통해 과실을 보다 객관적인 기준으로 판단하고, 조직적 과실이나 과실 추정 원칙을 도입하는 등의 해석을 통해 국가배상 책임을 실질적으로 확대할 수 있다.
이 두 가지 방안 중 국가배상법 제2조 제1항의 입법 개정이 어렵다면, 해석의 변화를 통해 점진적인 개선이 가능할 것이다.
(3) 국가배상법 제2조 제2항의 개정을 통한 공무원 개인 책임의 완화
현행 국가배상법 제2조 제2항에서 공무원의 고의･중과실이 인정되면 국가가 구상권을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 이는 공무원의 직무 수행을 위축시킬 우려가 있으므로, ‘직무행위의 품격을 상실할 정도’로 중대한 경우에 한해 고의·중과실을 인정하는 방향으로 개정할 필요가 있다. 즉, 공무원의 행위가 기관행위로서의 품격을 상실할 정도로 중대해야만 고의·중과실이 인정된다고 보는 것이다. 이를 통해 공무원의 과도한 책임 부담을 완화하고, 국가배상책임의 본질을 국가의 자기책임 원칙에 맞게 정립할 수 있을 것이다.
4. 기대효과
(1) 국가배상소송의 관할 변경을 통한 법적 안정성과 신뢰 확보
국가배상소송을 민사법원이 아닌 행정법원이 전담하도록 변경하면, 다른 행정소송과 공법관계로서 일관된 판단 가능해진다. 이에 따라 동일한 사안을 다루면서 상이한 판결이 나올 가능성을 줄여 법적 안정성을 확보할 수 있다. 또한, 항고소송과 국가배상소송이 동일한 기준에 따라 위법성을 판단하게 된다면, 이를 통해 국민의 신뢰를 보호하고 불필요한 이중 소송의 부담을 줄일 수 있다.
(2) 국가배상책임 성립 요건 완화를 통한 국민 권익 보호
현행 국가배상책임은 공무원의 과실이 입증되어야 성립하는데, 이는 국민이 억울한 피해를 입고도 배상을 받지 못하는 사례를 초래할 수 있다. 과실 개념을 확대하거나 입법상의 하자를 포함하는 방식으로 개념을 재정립하면, 위법성만 충족하더라도 국가배상을 받을 수 있어 보다 실질적인 권리 구제가 가능해진다. 이러한 변화는 국민이 행정작용으로 인해 피해를 입었을 때 보다 신속하고 공정하게 보상을 받을 수 있도록 하며, 피해 회복의 실효성을 높이는 효과를 기대할 수 있다. 또한, 과실 개념을 넓게 해석하는 판례 형성이 병행된다면, 국가의 책임 범위가 확대되어 국민의 권익 보호가 한층 강화될 것이다.
(3) 국가배상책임의 합리적 조정과 행정 효율성 확보
① 공무원 직무수행 효율성 및 행정서비스의 안정성 확보
민법상의 불법행위책임과 국가배상책임은 본질적으로 차이가 있다. 국가배상책임은 국가 책임 원칙을 전제로 하므로, 단순히 공무원의 고의·중과실을 묻는 방식에서 벗어나야 한다. 따라서 국가배상법 제2조 제2항을 개정하여 공무원의 개인적 책임을 축소하면, 공무원들이 과도한 책임 부담 없이 적극적으로 직무를 수행할 수 있고, 행정 서비스의 질도 향상될 것이다. 이는 행정 효율성을 보호하는 동시에, 국민이 보다 원활한 행정 서비스를 받을 수 있도록 한다.
② 국가배상소송의 합리적 관할 조정과 균형 유지
또한, 개선방안(1)에 따라 국가배상소송의 관할을 행정법원으로 변경할 경우, 행정법원의 업무 과부하가 우려될 수 있다. 하지만 개선방안(3)을 통해 공무원의 책임을 완화하면서도 책임이 명백한 경우에는 여전히 민사소송의 관할로 남겨두어 균형을 맞출 수 있다. 국가배상소송이 당사자소송으로 이루어지더라도 공무원의 개인적 불법행위에 대한 책임은 여전히 민사법원의 관할로 두어, 공무원의 직무수행 보호와 국가의 책임 강화를 조화롭게 조정할 수 있다. 이는 앞서 과실의 개념을 보다 넓게 해석하거나 재정립하여 과실 내지 국가배상책임의 인정범위를 넓힌 데에 대해 국가배상책임을 어느 정도 제한하는 데에도 도움이 될 것으로 생각된다.
참고:
박재영, 「국가배상의 공법적 전환에 대한 연구」, 동국대학교 석사학위논문, 2024.
https://www.dbpia.co.kr/journal/detail?nodeId=T16927862
박현정, 「헌법개정과 국가배상책임의 재구성-과실책임제도에 대한 비판적 검토를 중심으로」, 『사법』 제1권 제42호, 사법발전재단, 2017, 143-180쪽.
https://www.dbpia.co.kr/journal/articleDetail?nodeId=NODE10810558
법무정책연구원, “국가배상제도의 운영현황과 법무정책적 과제”, https://www.kicj.re.kr/board.es?mid=a10101000000&bid=0001&list_no=13277&act=view, 2025년 2월 5일 검색.
지표누리 e-나라지표, “국가배상 사건수”, https://www.index.go.kr/unity/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1725, 2025년 2월 5일 검색.